Обзор статей В.С. Пузакова о схемах теплоснабжения

В журнале Энергосовет № 1 и 2 (38 и 39) за 2015 г опубликованы статьи руководителя направления по развитию бизнеса в сфере энергосбережения и повышения энергоэффективности, ООО «Энсис Технологии» В.С. Пузакова «Разработка схем теплоснабжения вчера, сегодня, завтра» и «Анализ разработки и утверждения схем теплоснабжения в Российской Федерации» (часть 1 и часть 2).

В первой статье рассказывается история разработки схем теплоснабжения населенных пунктов в нашей стране, опыт разработки уже в последние годы, дается характеристика фирм-разработчиков, анализируются требования и подходы при разработке схем, а также ключевые ошибки.

К истории вопроса. В 1942 г. в связи с острой необходимостью в условиях военного времени решать вопросы энергетического обеспечения предприятий государство создало специализированный институт «ВНИПИэнергопром», который на протяжении уже более 70 лет является ведущей организацией по разработке схем теплоснабжения городов.

Коренным образом ситуация изменилась с начала 1990-х гг., и, к сожалению, не в лучшую сторону. В период с 1991 по 2007 гг. было разработано не более 30 схем теплоснабжения городов в границах новой России. При этом эти схемы разрабатывались «вопреки», т.к. в ряде городов к власти пришли энергетики-профессионалы, которые понимали высокую значимость данного вопроса. К сожалению, часть из числа немногих этих документов в итоге легла на полку, несмотря на высокое качество их исполнения.

Активная часть профессионального сообщества добилась принятия в последние 5 лет ряда нормативных актов, нацеленных на исправление сложившейся ситуации – ФЗ от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (который закрепил за городами и поселениями необходимость разработки схем теплоснабжения своих территорий), Постановление Правительства РФ от 22.02.2012 № 154 «О требованиях к схемам теплоснабжения, порядку их разработки и утверждения», приказ Минэнерго России и Минрегиона России от 29.12.2012 № 565/667 (который утвердил методические рекомендации по разработке схем теплоснабжения), Распоряжение Правительства РФ от 04.02.2013№ 112-р (предписывающее органам местного самоуправления разработать и утвердить схемы теплоснабжения до 31.12.2013).

Однако разработчики нормативных документов не учли, что трудозатраты и сроки создания схемы теплоснабжения весьма существенно отличаются в зависимости от размера населения. Если небольшим городам численностью населения до 100 тыс. чел. выделенного года хватило на проведение конкурсных процедур, разработки схемы теплоснабжения в адекватные сроки и ее утверждения, то для более крупных городов времени оказалось мало, и перед ними встал выбор – либо пожертвовать качеством разработки схем теплоснабжения, либо нарушить нормативные сроки. Таким образом, жесткие временные рамки, обусловленные требованиями законодательства, для многих городов стали первым барьером для своевременной и качественной разработки схем теплоснабжения.

О разработчиках схем теплоснабжения. Проведенный анализ конкурсной документации на разработку схем теплоснабжения поселений и городов в 2012-2013 гг. показал, что заказчики предъявляют следующие требования к потенциальным исполнителям данного вида работ.

1. Наличие свидетельства в области энергетического обследования.

2. Наличие свидетельства о допуске на выполнение работ в соответствии с Приказом Минрегионразвития России от 30.12.2009 г. № 624 «Об утверждении перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства». К такому перечню относятся работы с наружными сетями теплоснабжения, внутренними инженерными системами, земельными участками и т.д.

Однако согласно позициям ФЗ «О теплоснабжении» эти требования являются неправомерным, т.к. если техническим заданием не предусмотрено проведение энергетических обследований и выполнение в каком-то объеме проектных работ, то Заказчик не вправе требовать от потенциальных исполнителей наличия соответствующих свидетельств СРО.

3. Наличие лицензии ФСБ на осуществление работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, если данное требование опять же считается обусловленным. Такое требование, например, присутствует в документации конкурса на разработку схемы теплоснабжения г. Калуга, поскольку электронная модель системы теплоснабжения должна содержать графическое представление объектов с привязкой к топографической основе г. Калуги и с полным топологическим описанием связности объектов, что является государственной тайной.

Помимо требований, приведенных выше, заказчики дополнительно имеют право прописывать любые квалификационные требования (в рамках критерия оценки по квалификации), среди которых, в частности, имели место быть: наличие квалифицированных кадров (инженеров, экономистов), наличие специалистов с ученой степенью (вплоть до указания номеров специальностей кандидатов и докторов наук); наличие опыта выполнения аналогичных работ (причем, часто под аналогичными работами понимают не только разработку схем теплоснабжения, но и другие работы, выполненные в сфере ЖКХ); наличие различных сертификатов (например, сертификата на соответствие требованиям национального стандарта ГОСТ Р ИСО 9001-2008, иногда без уточнения области выполнения работ и оказания услуг, на которые выдаются сертификаты такого рода); наличие лицензии на программный продукт, используемый для разработки электронной модели системы теплоснабжения и др.

Разработчики схем теплоснабжения. До принятия ФЗ «О теплоснабжении» в 2010 г. разработкой схем теплоснабжения городов, по сути, занимался только «ВНИПИэнергопром» и его бывшие филиалы. По состоянию на сентябрь 2012 г. уже около 100 организаций заявляли о предоставлении услуг по разработке схем теплоснабжения, к 1 апреля 2013 г. – порядка 200, а сегодня – уже более 300.

Среди новых разработчиков схем теплоснабжения сегодня числятся:

  1. Энергоаудиторские фирмы, которые перепрофилировались из энергоаудиторов в «схемщиков». Причем, многие из этих компаний были созданы в период с 2010 по 2012 гг. – время проведения обязательных энергообследований в соответствии с требованиями ФЗ-261 «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности...».
  2. Организации, основной профиль которых связан с производством и/или поставкой теплотехнического и прочего оборудования.
  3. Относительно новые проектные организации (которые не занимались ранее разработкой схем теплоснабжения).
  4. Строительно-монтажные фирмы.
  5. Российские ВУЗы. Достаточно активно на рынке предлагают свои услуги по разработке схем теплоснабжения городов и поселений: ФГБОУ ВПО «Ивановский государственный энергетический университет имени В.И. Ленина» (в частности, разработал схему теплоснабжения г.о. Домодедово численностью населения около 145 тыс. чел.), ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный политехнический университет» (в частности, разработал схему теплоснабжения г. Сызрань Самарской области численностью населения около 177 тыс. чел.). Проекты схем теплоснабжения г Томск и г Воронеж (сегодня находятся на рассмотрении в Минэнерго России) разработали ФГБОУ ВПО «Национальный исследовательский Томский политехнический университет» и ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный архитектурно-строительный университет» соответственно.
  6. Теплоснабжающие организации. (обладают определенным конкурентным преимуществом перед остальными участниками, т.к. они лучше всех знают ситуации в сфере теплоснабжения города, имея на руках наиболее полную информацию). Такие теплоснабжающие организации разработали (или разрабатывают) схемы теплоснабжения в следующих городах численностью населения свыше 100 тыс. чел.: г. Ижевск Удмуртская Республика, г. Киров Кировской области, г. Ставрополь Ставропольского Края и др.

Мотивация разработчиков. На рынке оказания услуг по разработке схем теплоснабжения любой разработчик ориентируется на получение прибыли, но данное «обстоятельство» для одних является необходимым, но не достаточным условием, для других – необходимым и достаточным условием. Первая группа разработчиков схем теплоснабжения, которых, к сожалению, меньшинство сегодня, стремится не только заработать, но и выполнить работу качественно, дорожа своей репутацией. Вторая группа разработчиков стремится исключительно только к получению максимально возможной прибыли любой «ценой» в ущерб качеству работ, соблюдая формальные требования при разработке схем теплоснабжения (не исключаем, что такое формальное соблюдение требований обусловлено также отсутствием квалифицированных специалистов, отсутствием понимания основного назначения схемы теплоснабжения, системной важности данного документа).

При этом, среди разработчиков (причем, в обеих группах) присутствуют организации, которые при разработке схем теплоснабжения закладывают в них различные «мелкие» технические решения в надежде на свое дальнейшее участие при их внедрении в ходе реализации схемы теплоснабжения на конкретной территории.

Определенные попытки в исправлении ситуации в части выявления как качественных, так и некачественных разработчиков схем теплоснабжения предпринимают НП «Российское теплоснабжение» и НП «Энергоэффективный город» совместно с профессиональным сообществом, которые создали реестр добросовестных разработчиков схем теплоснабжения.

Электронное моделирование. В соответствии с требованиями ПП РФ № 154 разработка электронной модели систем теплоснабжения в обязательном порядке предусмотрена для городов численностью населения от 100 тыс. чел. и выше, разработка электронной модели систем теплоснабжения для городов и поселений численностью населения от 10 до 100 тыс. чел. носит рекомендательный характер. На сегодняшний день на рынке наибольшее распространение получили четыре программных продукта, которые используют в своей работе разработчики схем теплоснабжения, среди них:

  • Zulu (ООО «Политерм», г. Санкт-Петербург);
  • CityCom (ООО «ИВЦ «Поток», г. Москва);
  • ТеплоЭксперт (ООО НПП «Теплотэкс», г. Иваново);
  • СКФ-99 (ООО «Конструкторское бюро комплексных систем», г. Омск).

Ключевые ошибки схем теплоснабжения. Большинство схем теплоснабжения городов численностью населения от 100 тыс. чел. и выше не отвечает требованиям ПП РФ № 154 (и Методическим рекомендациям) как по формальным признакам, так и по содержанию. Ключевые ошибки:

  • необоснованные завышения объемов перспективной застройки в градостроительных планах, которые не подтверждаются ни реальным строительством, ни ростом численности населения, и которые принимаются разработчиками схем теплоснабжения как должное с соответствующим завышением тепловой нагрузки, что в итоге приводит к излишним инвестициям на необоснованное увеличение мощности инженерных систем и, соответственно, к росту тарифов;
  • нарушение органами местного самоуправления требований действующего законодательства в части проведения процедур по утверждению схем теплоснабжения;
  • в материалах схем теплоснабжения отсутствуют отдельные книги/тома (в основном, по надежности систем теплоснабжения, по балансам тепловой энергии и теплоносителя и др.), а в ряде присутствующих (порой формально) книгах отсутствуют отдельные разделы, необходимость наличия которых обусловлена ПП РФ №154;
  • в схему теплоснабжения без обоснования полностью закладывается инвестиционная программа теплоснабжающей организации, при этом схема превращается в расширенный вариант инвестиционной программы;
  • возникающий в перспективе (в отдельные годы прогнозного периода) дефицит тепловой мощности никак не покрывается;
  • при оценке перспективной тепловой нагрузки не принимаются в расчет современные требования по повышению энергоэффективности зданий (например, Приказ Минрегиона № 262 от 26.05.2010 г.), что приводит к завышению нагрузки;
  • в схемах теплоснабжения рассматривается только один сценарий развития на базе ГенПлана развития территории (соответственно, отсутствует мастер-план с проработкой минимум трех сценариев развития систем теплоснабжения);
  • отсутствуют какие-либо предпроектные проработки по обоснованию использования комбинированных источников энергии, наличие которых обусловлено требованиями ПП РФ № 154, даже при наличии таких источников энергии (ГРЭС, ТЭЦ, АЭС) в границах рассматриваемого или соседнего муниципального образования;
  • в схемах теплоснабжения делается акцент на внедрение конкретных «мелких» технических решений, что не является задачей схемы теплоснабжения;
  • электронная модель создается только для существующей системы теплоснабжения, но данный инструмент не используется для моделирования перспективных решений, закладываемых «на бумаге» в схему теплоснабжения;
  • отсутствуют тарифно-балансовые последствия по предлагаемым вариантам развития систем теплоснабжения на расчетный период действия схемы теплоснабжения.

В статье «Анализ разработки и утверждения схем теплоснабжения в Российской Федерации» (часть 1 и часть 2) проводится анализ положения дел с разработкой и утверждением схем теплоснабжения по регионам и федеральным округам России (за исключением Крымского федерального округа) по состоянию на 1 октября 2014 г. В работе рассматривается только количественные показатели, а не качество разработки схем.

По данным Минстроя России, из 20770 муниципальных образований в России:

  • в 9012 муниципальных образованиях отсутствует необходимость в разработке схем теплоснабжения, т.к. отсутствует централизованная система теплоснабжения, а также потребность в ее создании в перспективе;
  • в 11627 муниципальных образованиях необходимо разрабатывать и утверждать схемы теплоснабжения.

В первой части статьи по каждому федеральному округу (ФО) в разрезе регионов проанализировано число необходимых для разработки схем теплоснабжения (СТ), доля уже разработанных (или находящихся в разработке) на 1 октября 2014 г. Выделены регионы, в которых процесс идет наиболее успешно.

Оценка итогов разработки схем теплоснабжения по регионам и ФО. В табл. ниже представлены сводные данные по всем рассматриваемым федеральным округам и в целом по России по разработке и утверждению схем теплоснабжения в РФ. Таким образом, по состоянию на 1 октября 2014 г. в России из 11627 муниципальных образований схемы теплоснабжения были утверждены в 8183 муниципальных образованиях (или в 70,38%), требуется разработка еще 3444 схем теплоснабжения.

Подчеркнем, что это данные на 1 октября 2014 г; на сегодняшний день ситуация изменилась, т.к. до конца 2014 г ряд схем теплоснабжения муниципальных образований в России был утвержден, как показывает проведенный нами выборочный анализ (в первую очередь, по Московской области).

При этом, проведенный выборочный анализ показал, что по некоторым муниципальным образованиям (городам) РФ, по которым, в соответствии с данными Минстроя России, представлены данные по утверждению схемы теплоснабжения, в открытом доступе отсутствует какая-либо информация по наличию разработанной и утвержденной схемы теплоснабжения. Это, по мнению авторов, не исключаются ситуации формальной отчетности в части утверждения схем теплоснабжения муниципальных образований и в целом по стране.

Во второй части статьи дается общая характеристика ситуации в целом по РФ, проводится анализ ситуации с разработкой СТ для город с численностью более 100 тыс. чел (вопрос в ведении Минстроя РФ) и свыше 500 тыс. чел. (в ведении Минэнерго РФ), а также рассматривается вопрос независимой добровольной экспертизы схем теплоснабжения.

Схемы теплоснабжения в городах с населением свыше 100 тыс. чел. В России по состоянию на 2014 г. насчитывается 132 города с численностью населения от 100 до 500 тыс. чел. Проведенный авторами анализ данных Минстроя России, портала Госзакупок (www.zakupki.gov.ru ) и интернет-сайтов администраций городов показал, что по состоянию на 20 марта 2015 г 128 городов (или 97%) численностью населения от 100 до 500 тыс. чел. приступили к разработке схем теплоснабжения (т.е. провели торги, ведут разработку, уже разработали и утвердили схемы теплоснабжения в соответствии с действующими требованиями).

В соответствии с требованиями действующих нормативно-правовых актов (Федерального закона от 27.07.2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении», Постановления Правительства РФ № 154 от 22.02.2012 г. «Требования к схемам теплоснабжения, порядку их разработки и утверждения») схемы теплоснабжения городов численностью населения от 500 тыс. чел. и выше утверждаются Министерством энергетики РФ, предварительно проходя всестороннюю экспертизу внутри Министерства. В соответствии с данными Минэнерго России по состоянию на 20 марта 2015 г. из 37 городов численностью населения от 500 тыс. чел. и выше схемы теплоснабжения 24 городов утверждены (из которых 5 городов прошли уже актуализацию), схемы теплоснабжения 8 городов возвращены на доработку; схемы теплоснабжения 5 городов в Минэнерго еще не предоставлялись на рассмотрение.

Актуализация схем теплоснабжения и независимая добровольная экспертиза. В соответствии с требованиями ПП РФ № 154 предусмотрена ежегодная актуализация схем теплоснабжения городов. Предположительно основная волна на проведение первой актуализации ранее разработанных схем теплоснабжения городов России придется на 2015-2016 гг. По состоянию на 20 марта 2015 г. по открытым данным портала Госзакупок (www.zakupki.gov.ru) проведено пока около 30 торгов (открытые конкурсы, электронные аукционы, запросы котировок, открытые запросы предложений) на актуализацию схем теплоснабжения по всей России.

Сегодня профессиональное сообщество обсуждает корректировку сроков проведения актуализации, перечня показателей, по которым будет вестись актуализация, и др. По мнению авторов, в сложившейся ситуации с качеством разработки схем теплоснабжения поселений и городов численностью населения до 500 тыс. чел. актуализация схем теплоснабжения может пойти по двум сценариям:

  • проведение актуализации с незначительными затратами трудовых и финансовых ресурсов в случае, если ранее была разработана качественная схема теплоснабжения;
  • проведение актуализации с существенными затратами трудовых ресурсов, что потребует соответствующего объема финансовых ресурсов, в случае, если ранее была разработана схема теплоснабжения низкого качества (а, возможно, и чисто формально с соблюдением требований ПП РФ № 154 по наименованию глав и разделов схемы).

Первый сценарий развития представляется наиболее благоприятным для разработчиков и исполнителей работ по актуализации схем теплоснабжения, но, к сожалению, он будет иметь единичные случаи по стране, т.к. качество разработки многих схем теплоснабжения, мягко говоря, является невысоким. Данный вывод мы делаем исходя сугубо из имеющегося опыта анализа ряда схем теплоснабжения российских городов.

Поэтому большая часть муниципальных образований и разработчиков вынужденно пойдут по второму сценарию, но, скорее всего, в отсутствие должного финансирования, т.е. за более скромные средства, т.к. основные средства, по мнению заказчиков, выделялись именно на первоначальную разработку схемы теплоснабжения. Возможно, в данной ситуации, пригодится инструмент под названием «независимая добровольная экспертиза схемы теплоснабжения» (с обязательной проверкой работоспособности электронной модели) перед проведением ее актуализации, т.к. большая часть схем теплоснабжения «отыгрывалась» до конца 2013 г. в рамках Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», которым не предусматривалась экспертиза выполняемых работ (в соответствии со вступившим в силу с 1 января 2014 г. Федеральным законом от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусмотрена обязательная экспертиза выполняемых работ).

Другими словами, если Заказчик хочет оценить сроки и стоимость предстоящей актуализации схемы теплоснабжения, он может привлечь независимую организацию на проведение независимой экспертизы ранее разработанной схемы теплоснабжения, по заключению которой будет понятно, как двигаться дальше в ходе ее актуализации. Отмечается, что экспертной организацией не должен являться какой-либо потенциальный исполнитель работ, т.е. разработчик схем теплоснабжения, т.к. проведение экспертизы одним участником рынка проекта (результата работы) другого участника рынка, по нашему мнению, может стать инструментом недобросовестной конкуренции.

15 октября 2014 г. в силу вступил приказ Минстроя России от 21.03.2014 г. № 111/пр «Об утверждении порядка осуществления мониторинга разработки и утверждения схем теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения менее чем пятьсот тысяч человек» (зарегистрирован в Минюсте России 17 сентября 2014 г., рег. № 34076). Таким образом, именно на субъектах РФ полностью лежит ответственность за ходом разработки и утверждения схем теплоснабжения.