Обзор публикации АЦ при Правительстве РФ «Энергетические субсидии в современном мире»

В книге «Энергетические субсидии в современном мире» (11.39 Mb) рассмотрен и проанализирован опыт предоставления государственной поддержки отраслей ТЭК в странах «Группы двадцати» (двадцати ведущих экономик мира). Основными результатами представленных исследований являются систематизированные по направлениям и адресатам поддержки основные меры субсидирования топливно-энергетического комплекса в странах «Группы двадцати» (в 2013 году на них приходится около 80 % мирового ВВП), а также последствия субсидирования для внутренней политики и экономики соответствующих стран.

Анализ показывает, что в ряде развитых стран, несмотря на провозглашенную политику отказа от субсидирования ископаемого топлива на высоком международном уровне, сохраняются меры государственной поддержки энергетики на основе ископаемого топлива, порой чувствительно влияющие на национальную экономику и внутреннюю политику. Наличие заметных негативных эффектов от субсидирования ископаемого топлива вкупе с расширением политической поддержки возобновляемой энергетики приводит к переносу «центра тяжести» субсидий в сферу развития ВИЭ.

Рассмотренные развивающиеся страны крайне неоднородны по социально-экономическим особенностям и характеристикам ТЭК, но энергетические субсидии для этих стран, как правило, играют существенную роль. В условиях недостаточно высокого дохода и энергетической бедности социальный аспект субсидирования крайне важен, и поэтому именно в крупных развивающихся странах сосредоточена основная часть глобальных субсидий в сфере ископаемого топлива. Отметим, что это относится как к нетто экспортерам, так и к нетто импортерам энергоресурсов. Тем не менее в ряде стран проводится достаточно активное субсидирование ВИЭ, так что им удается комбинировать решение чувствительных социальных проблем и не менее чувствительных проблем устойчивого развития.

Методология исследования

Проблема оценки субсидий в ТЭК наиболее остро стоит в сфере субсидирования ископаемого топлива. Формирование глобальной политики по постепенному вытеснению субсидирования ископаемого топлива обрело сильную формальную поддержку в 2009 году с принятием декларации лидеров «Группы двадцати» в Питтсбурге.

Международный валютный фонд (МВФ) в рамках определения субсидий в сфере энергетики выделяет два вида субсидий на основе инструментального подхода, определяя не собственно действие, а его видимый результат, который может быть использован для анализа. Субсидии производителям возникают в том случае, когда «цены, получаемые продавцами, превышают эталонную цену» либо «производители несут убыток при продаже по эталонной цене». Субсидии потребителям возникают тогда, когда «цена, уплачиваемая потребителями, устанавливается на уровне ниже эталонной цены». МЭА определяет энергетические субсидии следующим образом: «Любое действие правительства, направленное преимущественно на энергетический сектор, которое снижает издержки производства энергии, повышает цену, получаемую производителями энергии, или снижает цену, уплачиваемую потребителями».

Еще в 1999 году МЭА посвятило очередной выпуск своего ежегодного обзора проблеме энергетических субсидий именно в свете угрозы стимулирования чрезмерного потребления энергоресурсов, способного привести к глобальному потеплению (IEA, 1999). В этом исследовании МЭА применило метод ценовой разницы, оговорившись, что субсидии, влекущие за собой повышение потребительской цены, выпадают из сферы рассмотрения. Это вроде бы не должно приводить к искажениям — поскольку потребительские цены на товар должны, как правило, снижаться вследствие субсидирования. Но на практике возникает «ценовой дуализм», то есть расхождение цен продавца и покупателя, компенсируемое государством. МЭА интерпретирует это следующим образом: фактически учитываются только субсидии потребителям (которым свойственно снижение номинальной цены), а субсидии производителям выходят за рамки рассмотрения.

Рисунок 1. Оценка уровня энергетических субсидий МЭА, 1999 (IEA, 1999)

Рисунок 1. Оценка уровня энергетических субсидий МЭА, 1999 (IEA, 1999)

В 2011 году МЭА в ежегодном обзоре вновь обратилось к теме оценки субсидий в топливно-энергетическом комплексе (IEA, 2011), оценив их размеры теперь для 2010 года (рисунок 2). Одновременно с этим уточнялись и предшествующие оценки за 2007–2009 годы.

Рисунок 2. Оценки объема субсидий в мировом ТЭК в 2007-2010 годах, млрд. долларов (IEA, 2011)

Рисунок 2. Оценки объема субсидий в мировом ТЭК в 2007-2010 годах, млрд. долларов (IEA, 2011)

В 2010 году на волне послекризисного подъема мировой экономики глобальные субсидии вновь увеличились, превысив 400 млрд долл. в год. Около половины из них традиционно приходится на нефть и нефтепродукты. Субсидирование газа в 2010 году росло относительно медленно, что можно связать с невысоким темпом прироста цен на газ после кризиса.

В 2012 и 2013 годах МЭА снова обновляло свои результаты по субсидиям: по состоянию на 2011 год они составили 523 млрд долл., увеличившись более чем на 100 млрд долл. относительно предшествующего года, а в 2012 году еще немного подросли, достигнув 544 млрд долл. В пятерке лидеров вновь оказались Иран, Саудовская Аравия, Россия, Индия и Китай (рисунок 3), а в 2012 году Китай немного опередила Венесуэла. На нефтепродукты в 2011 году пришлось почти 55 % субсидий, в 2012 году — около 51 %.

Рисунок 3. Оценка объемов субсидий в мировом ТЭК в 2011 году по видам ископаемого топлива, млрд. долларов (IEA, 2012)

Рисунок 3. Оценка объемов субсидий в мировом ТЭК в 2011 году по видам ископаемого топлива, млрд. долларов (IEA, 2012)

Хорошо разработанные методики, подходящие для оценки экономических последствий реформы субсидирования энергетики, основаны на экономических моделях и учитывают взаимодействия на рынках. Так, наиболее распространенными методиками стали модели общего и частичного равновесия, а также анализ таблиц «затраты-выпуск». Модели частичного равновесия позволяют проанализировать отдельные рынки на основе кривых спроса и предложения. Во многих развивающихся странах цены на энергоресурсы удерживаются на уровне ниже равновесных рыночных цен. Соответственно, кривая предложения смещается вниз. В таком случае спрос на эти товары устанавливается на уровне выше равновесного. Абсолютные объемы потерь и выгод определяются объемами субсидирования, а также эластичностью спроса и предложения на исследуемом рынке.

Альтернативный подход, который применяется в случае недостаточности данных для разработки модели равновесия, — характеристика экономической системы с использованием таблиц «затраты- выпуск». Анализ потоков товаров и услуг позволяет оценить изменения, которые произойдут в случае реформы субсидирования производства и потребления энергоресурсов. Анализ затрат и выпуска, как известно, основан на связях между отраслями, и каждая производственная деятельность выступает как «поставщик» и «покупатель».

Другой широко используемой для решения различных экономических задач группой методов являются регрессионные модели. Для оценки последствий реформирования энергетических субсидий иногда используют векторные авторегрессионные модели — модели стационарных рядов, значения которых зависят от предыдущих значений рядов. При этом вектор может включать такие переменные, как ВВП, объемы потребления и цены на энергетические ресурсы.

Воздействие субсидий и эффекты от их упразднения можно также оценить исходя из анализа мирового опыта. Хотя эмпирические исследования ценны и предоставляют реальные данные об успешности использования субсидий и/или их реформировании, в связи с их ограниченностью во времени, эмпирический анализ не позволяет достаточно хорошо понять влияние субсидий на межстрановые взаимодействия на глобальном уровне.

Обзор энергетических субсидий в России

В условиях сформировавшейся структуры экономики для устойчивого развития страны критически важно поддерживать высокие уровни добычи и экспорта собственного углеводородного сырья, что, однако, является весьма непростой задачей из-за естественного истощения действующих месторождений и необходимости перехода на более сложные участки недр, расположенные в худших природно-климатических, горно-геологических и инфраструктурных условиях. Именно необходимость поддерживать стабильно высокие уровни добычи приводит к субсидированию отдельных производителей ископаемого топлива и отдельных проектов. Так, среди основных направлений субсидирования производителей ископаемого топлива можно выделить:

  • субсидирование строительства газовой инфраструктуры в рамках программы газификации Дальневосточного региона с целью изменения топливно-энергетического баланса региона, снижения доли неэффективных мазута и угля в тепло- и электрогенерации и замены их на более эффективный природный газ;
  • субсидирование проведения геологоразведочных работ в целях достижения стабильных долгосрочных уровней воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации;
  • субсидирование расходов на снижение экологических рисков и смягчение негативного воздействия на окружающую среду;
  • субсидирование стратегически важных экспортных проектов;
  • субсидирование в части снижения налогового бремени для новых проектов по добыче в слож- ных климатических, инфраструктурных и горно- геологических условиях.

В российской практике субсидии на производство ископаемых видов топлива предоставляются как на  федеральном, так и на региональном уровне, однако объемы субсидирования на федеральном уровне составляют более 99 %. Могут быть выделены следующие основные методы предоставления субсидий:

  • прямое финансирование отдельных отраслей ТЭК посредством бюджетных ассигнований, в  частности: 1) бюджетные ассигнования научно-исследовательских работ в ТЭК из средств государственного бюджета; 2) бюджетные ассигнования производителям и сбытовым пред- приятиям газовой отрасли с целью покрытия расходов на строительство новой инфраструктуры; 3) бюджетные ассигнования на геолого- разведочные работы и воспроизводство минерально-сырьевой базы; – снижение налогового бремени на отрасли ТЭК через снижение общеэкономических налогов, в частности: 1) налогов на имущество; 2) налогов на прибыль; – Снижение специфичных для нефтегазовой отрасли налогов, в частности: 1) снижение НДПИ или предоставление льгот по налогу; 2) снижение вывозных таможенных пошлин.

Общая характеристика субсидий производителям ископаемых энергоресурсов приведена ниже (Рисунки 4,5).

Рисунок 4. Общая характеристика субсидий производителям ископаемых источников энергии, часть 1.

Рисунок 4. Общая характеристика субсидий производителям ископаемых источников энергии, часть 1.

Рисунок 5. Общая характеристика субсидий производителям ископаемых источников энергии, часть 2.

Рисунок 5. Общая характеристика субсидий производителям ископаемых источников энергии, часть 2.

В части субсидирования возобновляемых источников энергии важно отметить, что их объемы как в энергопотреблении, так и в расходах государственного бюджета на обозримый период прогнозируются достаточно незначительными. Так, общий объем прямых бюджетных субсидий в развитие ВИЭ до 2020 года должен составить около 10 млрд руб. в год, что соответствует примерно 0,2 % расходов государственного бюджета. В то же время, по плану Министерства энергетики, на долю ВИЭ должно прийтись около 4,5 % от всей вырабатываемой в стране тепло- и электроэнергии (несколько менее 2,5 % от суммарного потребления ПЭР) (В ходе разработки программ развития электроэнергетики эти ориентиры были пересмотрены в сторону понижения – до доли 2,5% от всей электроэнергии, производимой в ЕЭС России). Таким образом, в обозримой перспективе поддержка ВИЭ не окажет значительного влияния на бюджет страны, не считая возможности экономии 10 млрд руб. в год в случае отмены субсидий.